acquis et limites de l’exercice du principe de libre administration.

Section 1 :Aspects du renforcement du principe de la libre administration :

Paragraphe 1 :Le principe de Libre Administration et le pouvoir de décision :

La libre administration suppose l’existence d’organes propres à la collectivité territoriale en question. Cette condition est fondamentale étant donné qu’elle renvoie à un élément de taille qui conditionne même l’existence de la collectivité territoriale.

 La domination de cet aspect institutionnel dans la fixation du principe de libre administration des collectivités territoriales confère paradoxalement à ce dernier un caractère restrictif. Ce qui en fait un principe qui traduit uniquement des réalités expressives puisqu’il évoque « davantage la liberté d’être que la liberté d’agir des collectivités territoriales. La logique organique est manifestement visible dans la libre administration. Elle suppose deux conditions juridiques complémentaires :

  • la première condition tient à l’existence de conseils chargés de prendre en main les affaires de la collectivité territoriale en question;
  • La seconde condition a trait à l’origine de ces conseils. En vertu de cette condition, le conseil d’une collectivité territoriale doit être issu par la voie de l’élection. Cette exigence de l’origine démocratique est formellement imposée par l’article 135 de la constitution qui évoque les collectivités locales comme : «des personnes morales de droit public, qui gèrent démocratiquement leurs affaires ». Une telle expression implique naturellement les deux aspects qui se rapportent à la fois à l’origine démocratique des organes et la nature démocratique de la gestion de la collectivité territoriale.Partant de cette logique, reconnaître aux collectivités locales les garanties de la gestion démocratique revient en premier à leur garantir d’être gérées par des organes, dans le sens d’assemblées, qui soient élus. Règle qui exclut par essence queleur pouvoir de décision soit décidé par des autorités nommés et qu’il soit, par la suite, conféré par l’ensemble de la population de la collectivité.

 La référence à la règle de l’élection comme modalité de constitution des conseils des collectivités territoriales est, toutefois, évoquée par le constituant différemment en fonction de la collectivité en question. En effet, l’alinéa 3 de l’article 135 précise que « les Conseils des régions et des communes sont élus au suffrage universel direct ». Le fait de n’évoquer, en parlant de l’élection par voie de suffrage universel direct, que la région et la commune ne signifie pas que les provinces et les préfectures n’ont pas à gérer leurs affaires selon le principe de libre administration surtout que le texte constitutionnel n’interdit pas d’élire au suffrage universel direct les membres des conseils des provinces et préfectures. On peut donc déduire que la libre administration est conditionnée par le critère de l’élection des Conseils des collectivités territoriales et que la nature directe ou indirecte de l’élection n’affecte en rien le principe de libre administration.

L’importance du caractère organique pour la détermination de la libre administration est largement partagée. Toutefois, certains refusent à ce principe de libre administration des collectivités territoriales une définition juridique positive. Selon cette logique, la libre administration n’a aucune conséquence, y compris sur le plan constitutionnel, puisqu’elle évoque « un terme vague et vide dont la fonction est de transposer au niveau administratif l’idéologie politique de la démocratie représentative ».

Les vertus démocratiques de la décentralisation justifient cette interprétation de la libre administration. Depuis Tocqueville, ce fondement est admis sans contestation. En effet, dans les deux tomes de « La démocratie en Amérique » (1835 et 1840), Tocqueville plaide la nécessité de pouvoirs intermédiaires, notamment sur le plan administratif, entre les individus et le pouvoir central afin de faire face au despotisme. Partant de cette affirmation, la libre administration est la traduction administrative de la théorie de la démocratie locale.

Le lien est alors identifié entre libre administration et gestion démocratique des collectivités territoriales. Cette dialectique est l’aboutissement de la théorie plus générale de démocratie. En vertu de cette dernière, les collectivités territoriales demeurent des cadres de la participation politique par excellence. Une lecture d’ensemble de la constitution de 2011 laisse surgir une telle vision de la décentralisation. En effet, l’article 2 impose d’une manière générale la règle du choix des représentants au sein des institutions élues par voie de suffrages libres, sincères et réguliers. De son côté, la règle de la gestion démocratique imposée par l’article 135 est l’application du principe aux collectivités territoriales au moment où l’article 136 assure, à travers l’organisation régionale et territoriale, la participation des populations concernées à la gestion de leurs affaires et favorise leur contribution au développement humain intégré et durable ». Les garanties de cette gestion démocratique demeurent de la compétence du législateur par le biais de la loi organique prévue par la constitution dans son article 146.

Dans une interprétation extensive, la libre administration des collectivités territoriales, lorsqu’elle est confrontée aux principes de démocratie, traduit une liberté publique attachée à la citoyenneté. Elle met l’accent sur l’existence des libertés locales reliées à la « société des citoyens » constituant la collectivité territoriale, dont l’objectif est de préserver ces libertés à la fois à l’encontre des empiétements de l’Etat que ceux qui peuvent émaner d’autres personnes publiques…

 Une telle analyse permet d’évoquer le caractère fondamental du principe de libre administration, non comme une liberté des collectivités territoriales en tant qu’ensemble d’organes, mais plutôt une liberté des citoyens ou une liberté complémentaire, dans la sphère administrative, de la liberté d’entreprendre et de la liberté de s’associer dans la société civile, une liberté nécessaire en démocratie permettant une diversité d’application de la loi dans le respect de l’égalité ».

Paragraphe 2 :Le principe de libre administration et l’autonomie des collectivités territoriales:

La consécration de l’autonomie de l’institution régionale dans la nouvelle constitution de 2011 est garantie par le renforcement des compétences régionales lesquelles s’exercent dans le cadre du respect des principes de l’unité nationale, de l’indivisibilité de l’ordre étatique et aussi des compétences propres des autres collectivités territoriales.

La constitution reconnaît aux régions et aux autres collectivités territoriales des compétences propres, des compétences partagées avec l’Etat et des compétences qui leurs sont transférées par celui-ci.

La répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités régionales doit tenir compte du principe de subsidiarité qui favorise l’autonomie régionale et réduit les marges de manœuvre du législateur dans la mesure où celui-ci doit déterminer le partage des compétences dans le respect de la subsidiarité. La compétence de principe revient dans ce cas aux régions. L’Etat conserve des compétences d’attribution qui couvrent généralement les domaines classiques et régaliens que les régions ne peuvent pas exercer. Relèvent également de la compétence de l’Eta, des domaines qui par leur nature dépassent le cadre territorial d’une région individuellement.

Le principe de subsidiarité est présenté dans la constitution comme un fondement essentiel des compétences territoriales. L’article 140 dispose à ce sujet « sur la base du principe de subsidiarité, les collectivités territoriales ont des compétences propres, des compétences partagées avec l’Etat et celles qui leur sont transférées par celui-ci ».

En fait, En attendant l’adoption de la loi organique qui doit préciser les compétences propres, les compétences partagées avec l’Etat et celles qui sont transférées aux régions et aux autres collectivités territoriales, il convient de rappeler que les compétences propres sont celles qui sont exclusivement et immédiatement exercées par le conseil régional. Elles concernent les domaines suivants : le développement économique, l’aménagement du territoire et l’environnement et le développement durable.

 En plus de ces domaines de compétences, il semble aussi important de réfléchir notamment à la création des zones industrielles et des zones d’activités économiques ainsi que, entre autres, l’élaboration de schémas régionaux de développement urbain.La constitutionnalisation du principe de libre administration, qui traduit la volonté de l’Etat de consacrer les régions comme des entités autonomes par rapport aux services de l’Etat, leur ouvrira d’importantes marges d’action à condition qu’elles répondent à l’intérêt général et qu’elles s’inscrivent dans le respect des règles établies par la nomenclature des compétences.

La constitution reconnaît au profit des régions « la libre administration » pour la gestion de leurs affaires. Il s’agit là encore d’une garantie érigée en principe de valeur constitutionnelle qui constitue au même titre que la solidarité et la coopération des fondements essentiels de l’organisation régionale et territoriales du royaume (article 136).

La constitution va plus loin dans le renforcement des compétences des régions en leur accordant un véritable « pouvoir réglementaire » pour l’application des délibérations de leurs assemblées dans le domaine des compétences qui leur sont accordées : « les régions et les autres collectivités territoriales, précise, l’article 140, disposent dans leurs domaines de compétences respectifs et dans leur ressort territorial d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs attributions ».

Une autre innovation spectaculaire de la constitution attendue depuis longtemps et qui va dans le sens du renforcement de l’autonomie régionale réside dans le transfert du pouvoir exécutif des Walis de régions aux président des conseils régionaux, ce principe est posé par l’article 138 qui dispose expressément que « les présidents des conseils de régions et les présidents des autres collectivités territoriales exécutent les délibérations et décisions des conseils des régions dans la mise en œuvre de plans et des programmes de développement ». ils coordonnent, sous l’autorité des ministres concernés, les services déconcentrés de l’administration centrale et veillent à leur bon fonctionnement. Ils assurent au nom du gouvernement l’application des lois et mettent en œuvre les règlements et les décisions gouvernementaux et exercent le contrôle administratif.

In fine, le renforcement de l’autonomie conditionne la disposition des collectivités territoriales de suffisamment de moyens financiers, c’est dans ce sens que la constitution leur reconnaît le droit d’avoir des ressources financières propres et des ressources financières affectées par l’Etat pour leur permettre de mener à bien leurs affaires locales.

Section 2 : conditions et limites de matérialisation duprincipe de libre administration

Paragraphe 1 : les conditions de matérialisation du principe de libre administration :

       Pour la matérialisation du principe de libre administration des CT, le constituant adopte une démarche directe plaidant en premier pour l’instauration de relations nouvelles entre les pouvoirs décentralisés et les services de l’Etat. Ces relations devront être fondées sur la collaboration et non la domination. L’impossibilité pour le représentant de l’Etat d’intervenir dans l’exécution des délibérations prises par les conseils en est la matérialisation juridique.

Le texte constitutionnel introduit, toutefois, un certain nombre de confusions par rapport à la question de l’autonomie des pouvoirs décentralisés. Ce qui risque de constituer une vraie atteinte au principe de libre administration, et en conséquence, aux libertés locales. Deux dispositions au moins le laisse entendre. La première est celle prévue par l’alinéa 3 de l’article 145 qui permet aux walis et gouverneurs « d’assister les présidents des conseils régionaux dans la mise en œuvre des plans et des programmes de développement ». Tout dépend alors de l’interprétation donnée à l’expression « assistent les présidents ». Il existe un grand risque que cette disposition soit interprétée par le représentant de l’Etat comme règle de « Co-administration ». On peut en déduire alors l’importance de la loi organique relative aux collectivités territoriales qui devrait normalement fixer « les conditions d’exécution, par les présidents des conseils des régions et les présidents des conseils des autres collectivités territoriales, des délibérations et des décisions desdits conseils ». Le rôle du législateur et de la cour constitutionnelle s’avère alors déterminant pour clarifier les nouvelles relations entre les représentants de l’Etat et l’exécutif décentralisé.La deuxième disposition découle de l’alinéa 1er de ce même article 145 qui fixe les attributions des Walis des régions et des Gouverneurs de provinces et préfectures. En effet, selon cet article, « au nom du gouvernement, ils (…) exercent le contrôle administratif ». Une extension de cette disposition aux collectivités territoriales est en flagrante contradiction avec le principe de libre administration. Elle suppose l’existence d’un contrôle administratif, la tutelle en l’occurrence, à l’encontre des pouvoirs décentralisés. Or une application absolue du principe de libre administration suppose incontestablement l’absence d’une relation de tutelle entre les services de l’Etat et les pouvoirs décentralisés et suggère l’alternative du contrôle juridictionnel.

Par ailleurs ; il ne faut pas perdre de vue que la question de l’autonomie locale a trait également à la périlleuse entreprise de répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales.En effet, le constituant a fixé les principes généraux qui doivent gouverner la problématique de répartition des compétences. Le principe de base en la matière demeure le principe de subsidiarité consacré par l’article 140 de la constitution. Il accorde aux CT dans leurs domaines de compétences respectifs et dans leur ressort territorial, « un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs attributions ».

Le pouvoir réglementaire local des CT présente des caractéristiques fondamentales qui permettent de saisir sa nature profonde. C’est un pouvoir habilité par la loi, c’est-à-dire les CT ne peuvent exercées le pouvoir réglementaire qu’en vertu de dispositions textuelles législatives ou réglementaires. C’est aussi un pouvoir subsidiaire ou secondaire, et c’est enfin un pouvoir reconnu et non conféré.

Paragraphe 2 :les limites du principe de libre administration :

Le principe de libre administration doit être entendu dans un sens strict. Il se limite à garantir à une Collectivité territoriale les conditions d’un exercice libre des compétences locales sans intervention des pouvoirs centraux ou même d’une autre Collectivité territoriale (alinéa 1 de l’article 143). De même le principe de libre administration ne peut s’exprimer qu’à l’intérieur de l’intérêt national. C’est à cette seconde limitation que fait allusion la constitution lorsqu’elle fait référence, dans son préambule et son article 1er, à la nécessité absolue de respecter le principe de l’unité nationale.

Sous l’angle de l’autonomie locale, le principe de libre administration ne possède pas un contenu précis. Il offre seulement des garanties particulières aux pouvoirs décentralisés. Autrement dit, il ne constitue nullement des droits mais offre desconditions jugées constitutionnellement nécessaires pour l’affirmation des libertés locales.

Du point de vue « liberté d’administrer », le principe ne concerne que le pouvoir de s’administrer et non pas de gouverner. Il concerne la sphère administrative sans prétendre toucher les affaires politiques. L’objectif de la libre administration est alors modeste puisqu’il est limité à la tâche d’administrer. Il est admis que le fait d’administrer « n’est pas gouverner et encore moins légiférer ou rendre la justice ». Le principe de distinction parait simple à dessiner puisque les fonctions parlementaires et gouvernementales sont des fonctions de conception et d’élaboration du droit au moment où les fonctions administratives sont des fonctions de réalisation et d’application du droit. Les premiers pouvoirs ne relèvent pas des collectivités territoriales mais sont aménagés dans le cadre étatique pour permettre l’expression de la volonté générale au niveau nationale. La libre administration des collectivités territoriales exclut par essence ces pouvoirs étatiques puisqu’elle a une ambition plus modeste. Elle »ne signifie à l’évidence ni libre réglementation, ni libre

gouvernement » étant donné que « la nature administrative des collectivités territoriales s’y opposant ».

Prise dans le sens d’une liberté protégée pour garantir l’autonomie des collectivités territoriales, la libre administration s’exerce dans le cadre de l’Etat. Cette limite est clairement avancée par l’article premier de la constitution qui fait de l’unité nationale l’une des constances fédératrices de la nation. Ce principe de l’unité nationale impose à l’Etat le pouvoir d’être « capable, sans rompre la solidarité l’unissant à telle ou telle tendance collective, de s’élever au-dessus des intérêts particuliers et se servir les intérêts propres à la communauté entière ». Suivant ce principe, la libre administration s’exerce dans le respect des intérêts de la nation et n’a aucune prétention de compromettre les intérêts supérieurs de l’Etat. Le constituant consacre cette supériorité de l’intérêt national par rapports aux intérêts locaux lorsqu’il affirme dans l’article 137 que « les régions et les autres collectivités territoriales participent à la mise en œuvre de la politique générale de l’Etat ». Cette dernière est censée concrétiser les intérêts de la nation et s’impose, par voie de conséquence, aux actions entreprises par les pouvoirs décentralisés.

Le principe de libre administration, comme il traduit une confusion à la règle de l’autonomie qui doit caractériser les collectivités territoriales, tente d’imaginer un encadrement particulier des relations entre ces dernières et l’Etat. La constitutionnalisation du principe de libre administration est la traduction d’une nouvelle vision des relations entre l’Etat et les collectivités décentralisés basés essentiellement sur le respect des compétences propres sans aucun pouvoir d’ingérence dans les affaires locales. La rupture avec le régime de 1996 est flagrante étant donné l’importance de l’autonomie pour la matérialisation de la libre administration des collectivités territoriales. A se référer, toutefois, à certaines dispositions constitutionnelles, diverses confusions peuvent surgir mettant en cause même ce principe de libre administration. Si ce dernier plaide pour garantir l’autonomie des collectivités territoriales, le constituant conçoit les relations entre l’Etat centrale et ces dernières dans la continuité du régime de domination et de contrôle. Des contradictions peuvent paraitre et pourraient, en conséquence, remettre en cause la valeur du réelle du principe de libre administration des collectivités territoriales.

 

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